סיכום וניתוח של שבעים שנות בריתות ושיתופי פעולה אסטרטגיים כאבן פינה במדיניות הביטחון הלאומי של ישראל
מאמר זה הוא השלישי בסדרת מחקרים מיוחדת מאת חוקרי המכון על הישגיה המדיניים והביטחוניים של מדינת ישראל במבט אסטרטגי, לרגל חגיגות 70 לעצמאותנו.
תמצית
בתפיסת הביטחון של ישראל, לצד מרכיביה המוכרים, נודעת חשיבות רבה גם לקשרי הברית ושיתוף הפעולה עם מדינות העולם. המדובר בשלוש קטגוריות. הראשונה היא הישענות על מעצמה “אפיזודה” עם ברה”מ ב-1948, רומן עם צרפת בשנות החמישים, והיחסים המיוחדים עם ארה”ב זה עשרות בשנים, המבוססים על יסודות איתנים. הקטגוריה השנייה היא שיתוף פעולה אזורי, בעבר עם “הפריפריה” (תורכיה החילונית, איראן של השאה, ואתיופיה המלוכנית) נגד הנאצריזם. כיום, מדובר על שת”פ איזורי עם הערבים המתונים נגד איראן, ועם יוון וקפריסין מול תורכיה של ארדואן. הקטגוריה השלישית היא קשרי רכש ושיתוף פעולה התורמים לבטחון ישראל ולכלכלתה. קשרים אלו גם ממחישים לפלסטינים שלא יצליחו להביא לבידודה של ישראל.
עיקרי המסמך
מקובל למנות את ההרתעה, ההתרעה וההכרעה כאבני היסוד של תפיסת הביטחון הלאומי של ישראל, מאז ימי בן גוריון. יש המוסיפים למניין, בעידן הנוכחי, גם את ההתגוננות, ובן גוריון זיהה, כנדבך מרכזי העומד בפני עצמו, גם את הצורך בעליונות טכנולוגית. שכיחה פחות, אך נדרשת, היא ההתייחסות לבריתות ושיתופי פעולה – כקודקוד השישי, חלקו גלוי וחלקו סמוי, של תפיסת הביטחון, מקום המדינה ועד היום.
ניתן להבחין, תחת כותרת רחבה זו, בשלוש קטגוריות שונות במהותן זו מזו – שיש ביניהן, אף על פי כן, יחסי גומלין חשובים. הראשונה היא ההישענות על מעצמה נותנת חסות, שלעזרתה יש חשיבות מכרעת. ערכו של הסיוע המעצמתי גלום במישור הצבאי, בגיבוי המדיני, וכנגזר מכך גם ביצירת ההבנה התודעתית של אויבים פוטנציאליים – “קיר הברזל” – שישראל היא בגדר עובדה מוגמרת ושלא יתאפשר להם להביסה. השנייה היא מערכת הזיקות והשותפויות עם גורמי כוח בזירה האזורית שיש לישראל אינטרסים משותפים איתם, וליתר דיוק – שיש להם ולישראל אויבים משותפים ורבי עוצמה שיש להתאגד מולם. הקטגוריה השלישית היא הקמתם של קשרי שיתוף פעולה ורכש עם מדינות רחוקות יותר, שיחסי הגומלין איתן תורמים לישראל בעיקר בתחום הייצוא – החיוני לקיומן של התעשיות הביטחוניות, שהן כשלעצמן בסיס לעליונותה הטכנולוגית של ישראל – וכן בממד המודיעיני; מעבר לכך, במישור הדיפלומטי והתודעתי, עצם ההפגנה של יחסי קִרבה עם מדינות ברחבי העולם יש בה כדי לאותת לצד הערבי (וכיום, הפלסטיני) כי נכשלה האסטרטגיה שלו, החותרת לבודד את ישראל ולהטיל עליה מצור מדיני.
כאמור, יש השפעות הדדיות בין השלוש. למעמדה ולהשפעתה של ישראל בוושינגטון יש תפקיד מרכזי ביכולתה לסייע, במאבק על חקיקת הסיוע, למדינות במערכת האזורית שיש לה עימן אינטרס משותף, כמו מצרים וירדן – ובה בעת, השותפות בינה לבין שחקני מפתח אזוריים (כמו סעודיה, כיום) תורמת ליכולתה לקדם את יעדיה מול המעצמות. לשינוי שחל ביחסים בין ישראל לחלק חשוב של העולם הערבי יש השפעה ישירה, שחשוב לשמר אותה, על יכולתה להדק את קשריה עם מדינות רבות באסיה, אפריקה ואמריקה הלטינית; ולניהול מושכל של הסכסוך עם הפלסטינים יש השפעה (או יותר מדויק לומר, תפקיד בנטרול השפעות שליליות) גם על שיתופי הפעולה המועילים עם נאט”ו, באגן הים התיכון, ובזירה הבינלאומית בכללותה.
מראשית דרכה פעלה התנועה הציונית להבטיח את תמיכת “משפחת העמים” – ובעיתות מבחן, לצד כישלונות מרים (כמו בגידתם של הבריטים בכתב המנדט) גם הצליחה. בפרק הזמן הגורלי שבו התאפשרה הקמת המדינה, בין 1947 ל-1950, היה משקל רב לתמיכתה העקיפה של ברית המועצות, גם אם אופיו הזמני והאינטרסנטי של הגיבוי הסובייטי היה ברור מראש. בשנות החמישים והשישים – עד לקרע עם דה גול בעקבות מלחמת ששת הימים – נודעה חשיבות מכרעת לשותפות, כמעט בגדר ברית, עם צרפת, אף שהסתבר שבתום מלחמת אלג’יריה דעכה במהירות המחויבות הצרפתית לאותו “גשר על הים התיכון”.
הלקח מן ההתנסות הצרפתית לא היה “עם לבדד ישכון”, אלא דווקא בנייתה של מערכת יחסים אסטרטגית הנשענת על יותר מאינטרס מזדמן, עם משענת מעצמתית חשובה עוד יותר. זו מהותם של היחסים המיוחדים עם ארה”ב, הניצבים על אדנים משולבים של שותפות ערכית, עמידה מול אותם אויבים, והשפעתם של יהודי ארה”ב ושל כוחות תומכים חשובים נוספים בזירה הציבורית. יחסים אלה, המניבים סיוע צבאי נרחב ומרכיבים רבים נוספים של שיתוף פעולה וגיבוי מדיני בעל משמעויות אסטרטגיות, ימשיכו להיות בטווח הנראה לעין מרכיב יסודי בביטחונה הלאומי של ישראל.
בה בעת, ארה”ב שוב אינה הגורם היחיד במסכת שיתוף הפעולה: בקטגוריה השנייה, כפי שהוגדרה לעיל, גוברת שוב, כבסוף שנות החמישים, חשיבותה של מערכת שיתופי פעולה ברמה האזורית. אז הייתה זו “הברית הפריפריאלית” עם תורכיה, איראן (של השאה) ואתיופיה, כנגד הנאצריזם והכוחות הלאומניים הערביים שבתמיכה סובייטית. כיום מדובר הן בשותפות אינטרס עמוקה בין ישראל לחלק חשוב ממדינות ערב, ובייחוד מצרים, ירדן, האמירויות וסעודיה (בעידן מחמד בן סלמאן), וכן עם גורמים חשובים נוספים במשוואה האזורית, כולל אזרביג’אן והכוחות הכורדיים, אל מול האסלאמיזם הטוטליטרי, ובעיקר מול משטר המהפכה האיראני; והן ביחסים מתהדקים והולכים, כולל במישור הצבאי, עם יוון, קפריסין, ומדינות נוספות במזרח הים התיכון, השותפות בין היתר לדאגה הגוברת מפני מגמת פניה של תורכיה תחת שלטונו של ארדואן.
ההישגים בתחום זה בשנים האחרונות הם מרשימים, ומצביעים על מגמות חשובות לעתיד; במקביל, ובזיקת גומלין עמוקה לשתי הקטגוריות הראשונות, נרשמו גם פריצות דרך בקטגוריה השלישית. המדובר בייחוד בזירה האסיינית: בראש ובראשונה בהודו, אך יוזכרו גם הקשר רב השנים עם סינגפור, פריצת החסמים ביחסים עם יפן בתחום הביטחוני, הידידות העמוקה עם אוסטרליה, והתרחבות דרמטית בייצוא הביטחוני לווייטנאם ולפיליפינים. הושגו התקדמויות, וישראל מפגינה נוכחות, גם מול נאט”ו, וביחסים הבילטרליים עם גרמניה ומדינות נוספות באירופה (בייחוד במזרח ובדרום). הביקורים במדינות אפריקה ואמריקה הלטינית מצטרפים לרשימה זו, הממחישה את כישלונם של מי שחתרו להביא לבידודה של ישראל. גם קשרים אלה מחייבים עמידה על המשמר (ועמידה בהתחייבויות), פעילות מדינית ודיפלומטית מתמשכת ומושכלת, וניהול נבון של העימות עם הפלסטינים, כגורמים שיש להם השפעה ישירה ומתמשכת על מעמדה הבינלאומי של ישראל.
*******
מטס יום העצמאות כסמל: שיתוף פעולה ביטחוני ובריתות מתהדקות כמרכיב בביטחון הלאומי
השתתפותם של מטוסים מחילות האוויר של קנדה, יוון, בריטניה, איטליה, פולין ואף אוסטריה במטס יום העצמאות ה-70 למדינת ישראל היא בגדר ביטוי סמלי, אך חשוב, למציאות של שותפויות ביטחוניות בין ישראל למגוון גורמים בזירה הבינלאומית. אין מדובר, אומנם, בבריתות פורמליות – גם לא עם ארה”ב – אך הקשרים הם הדוקים, חמים ומועילים לשני הצדדים. יש לכך ביטוי גם בתרגילים צבאיים משותפים – ובכלל זה התרגיל האווירי הבינלאומי Blue Flag שהתקיים בנובמבר 2017 (זו הפעם השלישית) בבסיס עובדה, הפעם בהשתתפות שבע מדינות: ארה”ב, גרמניה, צרפת, איטליה, יוון, פולין והודו. לכך יש להוסיף קשרי סיוע, הדרכה ורכש, ואף שיתוף פעולה מול אסונות טבע, כמו שרפת הכרמל (שבה נחלצו מדינות לא מעטות לעזרה) ושיגור צוותי חילוץ ורפואה של צה”ל להאיטי, מקסיקו ומדינות אחרות.
כל זה מרחיב את הגדרות היסוד של תפיסת הביטחון הישראלית. מקובל זה עשרות שנים – מאז דברי בן גוריון בקבינט ב-1953 – למנות את ההרתעה, ההתרעה וההכרעה כעמודי התווך של תפיסה זו (אף שבהרצאתו לא השתמש בן גוריון במפורש באף אחד מן המושגים שהתקבעו כ”שילוש” זה). יש המוסיפים לרשימה, כיום, גם את ההתגוננות כעמוד תווך רביעי, ובן גוריון עצמו, כבר אז, זיהה גם את הצורך בעליונות טכנולוגית וביישומים ביטחוניים של יכולותיה המדעיות של ישראל כמרכיב קריטי העומד בפני עצמו. שכיחה פחות, אך מתבקשת, היא ההתייחסות לבריתות ושיתופי פעולה כקודקוד השישי, חלקו גלוי וחלקו סמוי, של תפיסת הביטחון, מקום המדינה ועד היום.
מלכתחילה, הפרויקט הציוני – כתנועתו הלאומית של העם היהודי – הגדיר את שאיפותיו במושגים המתייחסים למקומו המדיני בסדר העולמי (“במשפט העמים”), ולאו דווקא בלשונה של ברכת בלעם (“ובגויים לא יתחשב”). בן גוריון עצמו, על אף מימרתו המפורסמת – חשוב מה יעשו היהודים – ידע זאת היטב, והקדיש למאמץ המדיני את עיקר תשומת ליבו; ותעיד חרדתו ערב מלחמת ששת הימים, אותה חלק בצורה בוטה ונוקבת עם יצחק רבין, לגבי יציאה למלחמה ללא גיבוי מעצמתי. במקרה זה, טעה בחישובו: הניצחון הצבאי המרשים הושג ללא כל מעורבות חיצונית, או אף אספקת סיוע בעת הלחימה. עם זאת, הישגי צה”ל ב-1967, שגם הם התאפשרו בין היתר בזכות רכש צבאי איכותי מצרפת משך למעלה מעשור, הם היוצא מן הכלל המלמד על הכלל: במאבק על קיומה, השכילה ישראל בכמה נקודות הכרעה להיעזר במעצמות עולמיות שהיה לה אינטרס משותף איתן ושהיה לה מה לתרום להן.
ניתן להגדיר זאת כקטגוריה הראשונה, והחיונית ביותר, של קשרי הברית ושיתוף הפעולה. קטגוריה שנייה, שהייתה לה חשיבות לא מעטה במרוצת השנים, נוגעת להסתייעות הדדית בין ישראל לבין גורמים אזוריים, בעבר בפריפריה וכיום גם בליבת המרחב הערבי, הנובעת מן העמידה מול אויבים משותפים רבי עוצמה. קטגוריה שלישית, המשתלבת בשתי האחרות, מושפעת מהן ובמידת מה גם משפיעה עליהן, נוגעת לקשרים עם מדינות נוספות שעימן רקמו קשרי רכש, שיתוף פעולה מודיעיני וזיקות עמוקות גם בתחומים כלכליים, ויחסים אלה מסייעים גם בניתוץ האסטרטגיה הערבית (וכיום, הפלסטינית) של בידוד ישראל והטלת מצור מדיני עליה.
אלה תולדות: בריתות ושיתופי פעולה עם מעצמות, מראשית דרכה של המדינה
במלחמת הקוממיות הגיע לישראל, ברגעים הקריטיים של ההתמודדות עם פלישת צבאות ערב, נשק צ’כי שסופק בתמיכתו של סטאלין. קשה לדבר בהקשר זה על “ברית” – הסובייטים הרי לא היססו, בוועידת סן פרנציסקו ב-1945, לחזר דווקא אחר הערבים, בניסיון (שלא הצליח) לעקור את בריטניה ממעמדה המנדטורי; ושנים ספורות לאחר הקמת המדינה כבר רדף סטאלין בחֵמה שפוכה את הציונים והיהודים גם יחד, עד לסף של תוכניות הגליה והשמדה גורפות (שמימושן נמנע רק בשל מותו ב-1953). יחסה הבסיסי של המפלגה הקומוניסטית לרעיון הלאומי הציוני נותר עוין.
עם זאת, בחלון הזמנים הצר שבין הודעת גרומיקו (מאי 1947) על תמיכה בהקמת מדינה יהודית ועד להחלטתו של בן גוריון (יוני 1950) להתייצב לצד ארה”ב באו”מ בהצבעה על מלחמת קוריאה, הייתה בפועל שותפות אינטרסים בין ברה”מ לבין התנועה הציונית. לשתיהן היה עניין בסיום המנדט הבריטי, הקמת מדינה יהודית (שהסובייטים קיוו שתישא אופי סוציאליסטי) והבסת הכוחות הערביים – שנתפסו, בצדק או שלא בצדק, כזרועה הארוכה של המדיניות הבריטית במזרח התיכון. כל זה תורגם לסיוע צבאי עקיף, גיבוי מדיני ישיר, וביטויים של אהדה בעיתונות הסובייטית הנשמעים כיום כמעט הזויים, בהתחשב בכל מה שאירע מאז. עם זאת לבן גוריון לא היה מעולם כל ספק (והוא אף אמר זאת לבווין כבר ב-1946) שביום פקודה תמצא עצמה ישראל במחנה המערבי – ולו בשל חשיבותה, בעיניו, של יהדות ארה”ב, שבניגוד למצב בברית המועצות יש לה יכולת של ממש להשפיע על החלטות הדרג המדיני והקונגרס בוושינגטון.
בראשית שנות החמישים עשה בן גוריון כל שיכול היה כדי להגיע לכדי ברית פורמלית עם ארה”ב, או לכונן זיקה לנאט”ו. אלא שטרומן, למרות אהדתו הבסיסית, וביתר שאת הנשיא אייזנהאואר ושר החוץ הדומיננטי שלו, ג’ון פוסטר דאלס, ראו בישראל נטל ולא נכס בממד האסטרטגי. כפי שממחיש מייקל דוראן בספרו המרתק על אייזנהאואר ומדיניותו במזה”ת, ארה”ב העדיפה לטוות קשרים עם הלאומיות הערבית העולה, גם על חשבון מחויבותה המסורתית לאינטרס הבריטי – קל וחומר, על חשבונה של ישראל.
גם בנסיבות אלה עלה בידי בן גוריון למצוא משענת אסטרטגית, ולו בשל העוינות הגוברת שבין צרפת (בהנהגה סוציאל-דמוקרטית, שהיו לה גם זיקות ערכיות לישראל) לבין גמאל עבד אל-נאצר והלאומיות הפאן-ערבית, ככל שהחריפה המלחמה על אלג’יריה, מ-1954 והלאה. הנשק הצרפתי, שאלתרמן רמז להגעתו בשורות שיר נרגשות, הניח את היסודות למענה הישראלי לעִסקת הנשק הצ’כית (קרי, סובייטית) עם מצרים, וב-1956 פעלה ישראל בעצה אחת עם בריטניה וצרפת כדי להשיג הכרעה צבאית מבעוד מועד, ואולי אף להביא לנפילת המשטר המצרי. תגובתה הנזעמת של ארה”ב, ואובדן עשתונות בלונדון, הביאו לכישלון המהלך בכללותו, ואף הציבו סימן שאלה, בדיעבד, על מידת התבונה שבשותפות זו עם כוחות הקולוניאליזם האירופי שהגיעו לסוף דרכם.
אף על פי כן, קשר זה עם צרפת – “הגשר על הים התיכון” – הוא שנתן בידי ישראל את הכלים העיקריים שאפשרו לה להתייצב מול עליית כוחו של נאצר, להנחית עליו מכה צבאית קשה, ולרכוש יכולות צבאיות ואסטרטגיות שהבטיחו את קיומה בסביבה עוינת, וכאמור, עמדו שוב לרשותה בשעת המבחן העליונה ב-1967. למרות הזעם רב השנים שעוררה “בגידתו” של דה גול בישראל בעקבות מלחמת ששת הימים (כאשר האינטרס המשותף שוב לא היה קיים: אלג’יריה זכתה בעצמאותה ב-1962), ראוי לזכור כי השותפות ההדוקה בין שתי המדינות הייתה בשעתה קרובה במאפייניה לברית של ממש, והבטיחה את הישרדותה של ישראל בשנים שבהן עדיין לא נהנתה מן המעמד הייחודי שיש לה כיום בוושינגטון.
הלקח מן ההתנסות הצרפתית לא היה (למרות הסיסמאות הפופולריות) שישראל אינה צריכה ואינה יכולה לסמוך אלא על עצמה (ועל סייעתא דשמיא): הוא העיד דווקא על חשיבותה של הזיקה לגורם מעצמתי. בה בעת, הוא הצביע על כך שברית אסטרטגית איתנה ובת קיימא צריכה להיבנות על יותר מאשר סנטימנטים או על עמוד תווך אחד (ובמקרה זה, נאצר כאויב משותף), וחייבים להיות לה עוגנים פוליטיים איתנים משני עברי הים.
אבן הפינה: היחסים המיוחדים עם ארה”ב
תובנה זו משתקפת כיום היטב במתכונתם של “היחסים המיוחדים” עם ארה”ב, שניתן להגדירם כמרכיב מכונן בביטחון ישראל, וכ”ברית בפועל”. שותפות אסטרטגית זו אומנם אינה מעוגנת באמנת ברית פורמלית (Treaty), הטעונה אשרור בסנאט, אך היא גלומה בחקיקה מחייבת, המקנה לישראל מעמד ייחודי, ואף דורשת מן הממשל לוודא כי היא נהנית מיתרון איכותי – QME – על פני כל צירוף אפשרי של איומים. ישראל הוגדרה ע”י ארה”ב כבר לפני למעלה משלושים שנה כ-MNNA, בעלת ברית חשובה שאיננה בנאט”ו; ובעשור האחרון, בחקיקת ה-SPA, כ”שותפה אסטרטגית מיוחדת” הנהנית מזכויות יתר מרחיקות לכת.
חוסנם של יחסים אלה טמון בכך שהם נשענים על שלושה אדנים המשלימים זה את זה – יש מי שהגדירו זאת כ-P.I.V, ראשי התיבות של “ערכים, אינטרסים, פוליטיקה” – ומשפיעים על עמדותיהם של הממשל, הקונגרס והציבור הרחב בארה”ב כלפי ישראל. בראש ובראשונה, מדובר במסד ערכי והיסטורי עמוק שיש לו עוגנים בזהותה של האומה האמריקנית (מי שנתן ביטוי יוצא דופן לכך באחרונה היה סגן הנשיא פנס בנאומו בכנסת). כלולים בכך מטענים תנ”כיים, שיש להם משקל לא מבוטל באומה ששורשיה בקהילות פרוטסטנטיות ויש בה עדיין אוכלוסייה דתית-אוונגליסטית גדולה מאוד, הרואה בתקומת ישראל חלק מהתממשות המתאר ההיסטורי המקראי. רבים וטובים בציבור האמריקני גם מזהים תווי דמיון בין הדרך שבה נאבקה ישראל על עצמאותה לבין עברם שלהם, בראייתם העצמית, וכמו כן מקנים משקל לזיכרון השואה, המוטמע כיום ביתר שאת מאשר אי פעם בזכות המוזאון בוושינגטון והתבססות הנושא בחינוך ובתרבות. גם לצביונה של החברה הישראלית – דמוקרטית, פתוחה ודינמית, וכיום גם מזוהה במובהק עם ערכי השוק החופשי – יש משקל בבניית מסד התמיכה.
כל זאת לצד נכונותה של ישראל, שאמריקנים רבים יודעים להוקיר, “להגן על עצמה בכוחות עצמה”, נוסחה שהתקבעה כעקרון יסוד לגיטימי – גם בהקשר המדיני הספציפי של ההיבט הביטחוני בהסדר הקבע – שאותו אימצו בנאומיהם מנהיגים אמריקניים משני עברי המתרס המפלגתי (כולל הנשיא אובמה). ישראל בחרה, בפועל, בעמדה המזכירה את סיסמתו של צ’רצ’יל – “תנו לנו את הכלים ואנו נשלים את המלאכה” – אלא שבשונה מבריטניה היא גם מימשה את ההבטחה, ומעולם לא ביקשה שחיילים אמריקנים יגנו עליה. החריג היחיד עד כה היה פריסת סוללות ה”פטריוט” בעת הלחימה האמריקנית בעיראק; אלא שבמקרה זה הייתה זו ארה”ב שביקשה, ואף לחצה, שישראל לא תפעל בכלים התקפיים, ולכן העדיפה להציע יכולת התגוננות משופרת. מאפיין זה של היחסים, נוכח הרצון והיכולת של צה”ל לפעול, הטביע את חותמו גם ביחס האוהד כלפי ישראל שקנה לו אחיזה במערכת הצבאית האמריקנית, בכל הרמות. הימים שבהם ממסד הפנטגון הוביל קו אנטי-ציוני אגרסיבי (בפולמוס בתוך ממשל טרומן ב-1948, ובשורות ממשל אייזנהאואר בשנות ה-50′) חלפו זה מכבר.
בעידן הנוכחי,יש לכך משמעות ייחודית. גם אם החברה האמריקנית מגלה סימני תסכול ומורת רוח נוכח “המלחמה הארוכה” – המערכה שהחלה לאחר פיגועי ה-11 בספטמבר 2001 והציבה את ארה”ב חזיתית מול איום האסלאמיזם הטוטליטרי, וסופה עדיין לא נראה באופק – הרי שהיחס החברתי והפוליטי ללובשי המדים שונה מאוד מכפי שהיה בימי מלחמת וייטנאם ובעקבותיה. הביקורת הבוטה כלפי הדרג הפוליטי, בשיח המוקצן של היום, לא דבקה בממסד הביטחוני. לפיכך, חשוב לישראל יותר מאי פעם לטפח את המחויבות ההדדית, שבזכותה ישראל מצטיירת כשותף בעיני הקצונה האמריקנית של היום, בכל הדרגים. מחויבות זאת רלוונטית הן בראייה הערכית, והן בזיהויה של ישראל כמי שיכולה לסייע במציאת פתרונות מעשיים לאיומים היומיומיים שלוחמים אמריקניים נתקלים בהם בזירות כמו אפגניסטאן, ובהם – לדוגמה – הדרכים לנטרול מטעני צד.
המסד המובהק השני של היחסים המיוחדים מעוגן אפוא באינטרסים משותפים, ובניסוח אחר: העמידה המשותפת נגד אותם אויבים. זו הסיבה לכך שזיקת הגומלין עם האמריקנים התבססה במאפייניה הנוכחיים בעקבות מלחמת ששת הימים, שהמחישה את עוצמתה הצבאית של ישראל ואת ערכיותה האסטרטגית. עוד קודם לכן העלתה ישראל את תרומתה (כולל בהשגת נוסחו של נאום חרושצ’וב ב-1956), אך רק משהפכה למעצמה אזורית והביסה באורח דרמטי שני לקוחות סובייטיים – מצרים וסוריה – התעצמה ההכרה בערכיותו של שיתוף הפעולה. במהלך מלחמת ההתשה, וביתר שאת במשבר ירדן ב-1970, המחישה ישראל את יכולתה ונכונותה לפגוע באינטרסים סובייטיים ולהגן על נכסים אמריקניים במלחמה הקרה. ב-1973, לא בלי התלבטויות ועיכובים, יצאה לדרכה רכבת אווירית של סיוע אמריקני תוך כדי תקופת הלחימה (או ליתר דיוק, לקראת סיומה) – ובמבט לאחור, הייתה לכך השפעה מכרעת על החלטתו של סאדאת לערוק סופית מן המחנה הסובייטי לאמריקני, כמו גם לנטוש את נתיב העימות ולהגיע לשלום עם ישראל.
מרכיב זה של היחסים המיוחדים, אף על פי שלכאורה אמור היה להתערער עם סיומה של המלחמה הקרה, רק הלך והתהדק מאז. האיום הטמון במשטרי העריצות במזרח התיכון, ובהמשך, המאבק הארוך והקשה בטרור האסלאמיסטי לגווניו, שב והוביל את ארה”ב (והפעם, כאמור, גם את הממסד הצבאי והמודיעיני) לזהות את התועלת הטמונה בהידוק הקשר עם ישראל. סדק משמעותי בשותפות זו נפער, אומנם, נוכח עמדתו של ממשל אובמה כלפי איראן והסכם הגרעין שהושג עימה. לא רק המחלוקת על ערכיותו ותכניו של ההסכם הניבה מתיחות גוברת בין ירושלים לוושינגטון; ראש הממשלה נתניהו גם היה שותף לחששם של מנהיגים נוספים באזור שאובמה שוב אינו רואה איתם עין בעין את מהות האיום האסטרטגי האיראני ואת עוצמתו. נראה כי בהיבט זה שבו היחסים למסלולם: כיום קשה לזהות הבדלים בין הדרך שבה ישראל רואה את הסכנה האיראנית לבין עמדותיה של הצמרת המקצועית האמריקנית בעידן טראמפ. הדברים נכונים ביתר שאת לאחר חילופי הגברי באביב 2018 (מייק פומפאו כשר החוץ וג’ון בולטון כיועץ לביטחון לאומי), המציבים שתי דמויות מובילות במאבק נגד איראן לצד שר ההגנה מאטיס, לשעבר מפקד CENTCOM ושותף מובהק לנקודת המבט הסעודית בנושא זה (ובאחרים).
המרכיב השלישי, הטעון והמורכב ביותר, אך גם החיוני, בביצור השותפות האסטרטגית והיחסים המיוחדים בין ישראל לארה”ב גלום הן בכוחה המאורגן של יהדות ארה”ב, כ”מכפיל עוצמה” חיוני בזירה הפוליטית, והן בתמיכתם של גורמים אוהדים לא פחות (אך לא תמיד מאורגנים) בציבור האמריקני הרחב. שורשיה של ההשפעה היהודית המאורגנת נעוצים במה שניתן להגדיר כ”שעתה האפלה” של יהדות ארה”ב. עבור יהודים רבים, בייחוד אלה הממלאים כיום תפקידי מפתח בארגונים המובילים, החוויות המכוננות של דורם היו לא רק ימי החרדה שלפני מלחמת ששת הימים אלא גם החשיפה, במספר מחקרים מסוף שנות ה-60′ ואילך, של אוזלת היד המוחלטת שגילה ממשל רוזוולט בימי השואה (ובמקרה של חלק מפקידי משרד החוץ, דוגמת עוזר השר ברקנרידג’ לונג, מדובר בהכשלה בזדון של מאמצי ההצלה). המסקנה המתבקשת – “לעולם לא עוד” – תורגמה במרוצת השנים לעשייה אינטנסיבית, הן של AIPAC כגורם מוביל מול הקונגרס והן של שלל הארגונים היהודיים האחרים, לאומיים ומקומיים, הפועלים לקידום עניינה של ישראל (היו מאז ומתמיד גם ארגוני שוליים – בעבר, “המועצה האמריקנית ליהדות” וכיום, “קולות יהודיים לשלום” – שנקטו עמדות אנטי-ציוניות). יכולתה ונכונותה של יהדות ארה”ב להשפיע בוושינגטון – בעיקר במסדרונות גבעת הקפיטול, אך גם מול הממשל ובזירה הציבורית הרחבה – הפכו לאחד ממקורות כוחה של ישראל, הן בזירה האמריקנית והן מעבר לגבולות ארה”ב.
בה בעת, יהודי ארה”ב אינם הגורם היחיד במשוואה הפוליטית, ויש סימני שחיקה במחויבותם לישראל – וגם במידת השפעתם במפלגה הדמוקרטית, שרובם מצביעים עבורה, אך יש בה סממנים של הקצנה “פרוגרסיבית” בכל הנוגע ליחס כלפי ישראל (וביתר שאת, כלפי מדיניות ממשלתה). סוגיות הנוגעות למעמדם בישראל של הזרמים הלא-אורתודוקסיים מעצימות את הקושי. מנגד, בנוף הפוליטי המקוטב של ארה”ב כיום, יש חשיבות מתעצמת והולכת לתמיכתם העמוקה והעקבית של חוגים המזוהים עם המחנה הרפובליקני במתכונתו הנוכחית – הן “נאו-שמרנים” הרואים בישראל נכס אסטרטגי והן אנשי הימין הדתי הרואים בתקומתה, כאמור, מימוש מגולה של כתבי הקודש.
השתלבות במרחב: ישראל כחלק ממערך הכוחות האזורי
יש זיקת גומלין עמוקה בין היחסים המיוחדים עם ארה”ב, השייכים לקטגוריה הראשונה במעלה של קשרים אסטרטגיים, לבין מעמדה האזורי של ישראל וקשריה עם כוחות מרכזיים באזור, השייכים לקטגוריה השנייה. אחת ההשלכות המאלפות של העוצמה הפוליטית של ישראל בוושינגטון גלומה – משך למעלה משנות דור – בפעילות בקונגרס למען תמיכה וסיוע למדינות ערביות, ובראשן מצרים וירדן, שישראל מייחסת חשיבות לקשריהן עם ארה”ב כעוגן עיקרי של יחסי השלום עימן. ישראל מקדמת את עניינן של שותפותיה להסכמי השלום גם במהלכים מדיניים ודיפלומטיים מול הממשל האמריקני, כמו גם במגעים עם מדינות מפתח באירופה ובאסיה. ספק אם היקף הסיוע למדינות ערב יכול היה להתממש ללא תמיכת AIPAC והארגונים היהודיים. מנהיגים ערביים (כולל יורש העצר הסעודי, ואפילו אמיר קטר) משקפים תובנה זו כאשר הם משקיעים מאמץ בהידברות עם גורמים בקהילה היהודית האמריקנית.
מרכיב נוסף של מאזן השותפויות והבריתות אינו חדש, כשלעצמו. כבר בשלביו הראשונים של המפעל הציוני התגבשו דפוסי שותפות – חשאיים בדרך כלל – בין ישראל לחלק משכנותיה. חשובה במיוחד מערכת היחסים המורכבת עם הבית ההאשמי, שראשיתה בהסכם פיצל-וייצמן מ-1919, הגם שלא בא מעולם לידי מימוש, עקב גירוש ההאשמים מסוריה בידי הצרפתים בשנה שלאחר מכן. גם אם אין כל יסוד לטענת ההיסטוריונים החדשים שהיה כביכול מתווה מוסכם מראש ללחימה עם ירדן ב-1948, נכון לומר שמסתיו אותה שנה והלאה היו הבנות בין הצדדים שאפשרו לישראל להפנות את עיקר כוחה אל מול מצרים. ב-1958 (כאשר נתנה ישראל היתר למעבר כוחות בריטיים מעל שטחה לירדן, עקב המשבר הפנימי שם) וב-1970 (כאשר איום ישראלי אמין תרם להדיפת הפולש הסורי) באה שותפות זו לידי ביטוי בעל משמעויות אסטרטגיות, הרבה לפני הסכם השלום הפורמלי בין שתי המדינות ב-1994.
“הברית הפריפריאלית” של בן גוריון בשלהי שנות ה-50′, הגלומה בהסכם “טרידנט” עם תורכיה, איראן ואתיופיה, היא דוגמה נוספת לכך. כמו בימים אלה, גם אז נבע הדחף להידוק הזיקה ההדדית עם השותפות האזוריות (בהגדרה מרחיבה מאוד של האזור) מזיהויו של אויב משותף. אז היה זה שליט מצרים, גמאל עבד אל-נאצר, שבעקבות ההישג המדיני ב-1956 הפך לכוח פוליטי דומיננטי ומערער יציבות, בגיבוי גובר מצד ברית המועצות. מעורבותו, מאלג’יריה עד תימן, הביאה למעורבות-נגד של ישראל, בסיוע למשטרים פרו-מערביים, ביותר מזירה אחת. הדברים הגיעו עד כדי אספקת נשק מישראל לשתי מדינות ערביות. כך היה גם מול הכורדים בעיראק, שאין זה סוד שישראל סייעה להם בהיקף משמעותי (עד שבגדה בהם איראן ב-1975 ואפיקי הגישה נחסמו). כיום מציב משטר המהפכה האסלאמי באיראן, בסיוע סוכניו, שלוחותיו – כמו חזבאללה והג’יהאד האסלאמי הפלסטיני – ובעלי בריתו (כמו אסד, ובמידה רבה גם חמאס) איום קיומי לא רק על ישראל. נלווים לכך גם הסיכונים הנובעים מפעילות ארגוני הטרור הסוניים, כמו “המדינה האסלאמית” ושאר הסתעפויותיה של אל-קאעידה. איומים משותפים אלה הם המניע העיקרי להידוק הקשרים בין ישראל לחלק משכנותיה, ובמיוחד לתמורה שחלה ביחסים עם מצרים מאז עלה סיסי לשלטון (נבחר לנשיאות ב-2014) והחריף המאבק נגד הטרור בסיני.
היבט נוסף של השותפות נובע מן העמידה המשותפת מול מדיניותן של תורכיה וקטר, התומכות בהעצמת כוחם של “האחים המוסלמים” ודומיהם ברחבי העולם דובר הערבית. כל זה עדיין אינו מתורגם לשינוי דיפלומטי פורמלי, מעבר ליחסי השלום הקיימים עם מצרים וירדן, וספק אם הדבר ישתנה עד שתושג פריצת דרך מול הפלסטינים. אולם היעדרן של שגרירויות בישראל אינו פוגע בהכרח ביכולת (וברצון) לשתף פעולה ברמה האסטרטגית. בזירה המדינית החשובה ביותר – במערכה על עמדות הממשל והקונגרס בוושינגטון על שינוי או ביטול של עסקת הגרעין עם איראן – יש משקל רב לכך שישראל ומדינות המפרץ העיקריות ניצבות שכם אל שכם ומעבירות מסרי יסוד דומים (כולל ההשוואה בין ח’אמנאי להיטלר…). ניתן אף לומר, בתוך כך, שעד לחילופי הממשל בארה”ב תרמו משמעותית להעמקת הקשר בין ישראל לבין סעודיה, קל וחומר מצרים, גם תחושות החרדה המשותפות שהתעוררו בירושלים, ריאד וקהיר נוכח היבטים מסוימים במדיניותו של ממשל אובמה, הן מול איראן והן מול ה”אח’ואן” (האחים המסלמים).
מה שהמחיש זאת, בנסיבות דרמטיות, היה התנהלותה של ישראל בשאלת מהלכי הסיום של הלחימה עם חמאס בקיץ 2014. יש יסוד להניח שנכונות ישראלית להותיר משימה זו – כפי שהציע אז שה”ח האמריקני ג’ון קרי – בידי תורכיה וקטר (ששרי החוץ שלהן “התנדבו” לסייע) הייתה מאפשרת לקצר את משך העימות בכמה שבועות לא-קלים, אך בה בעת הייתה גם מקנה למחנה זה, בהנהגתו שלוחת-הרסן של ארדואן, מעמד בכורה מדיני-אסטרטגי במאבק על עתיד האזור. ישראל העדיפה (ומעדיפה) אפוא את מעורבותה של מצרים כגורם מרכזי – התעקשות שנועדה למנוע הישג מדיני לכוחות המזוהים בפועל עם אחד מגווני האסלאמיזם הטוטליטרי. המתח הרעיוני והפוליטי החריף שבין משטר סיסי לבין חמאס הקשה על המצרים בהפעלתם של מנופי השפעה אפקטיביים, אך בסופו של דבר השתלב הלחץ הצבאי הישראלי במערכה הרחבה יותר על עתיד האזור והשיג את התוצאה הרצויה.
הגדרה אחרת של “האזור”: שיתופי פעולה במזרח הים התיכון
לצד התייצבות חסרת תקדים זאת לצד גורמי מפתח בעולם הערבי, וקבלתה של ישראל “דה פקטו” כחלק לגיטימי של מחנה היציבות באזור, התגבשה גם תבנית אזורית שישראל מוצאת בה את מקומה. הולכת וגוברת חשיבותה של השותפות האסטרטגית, המתהדקת והולכת, בינה לבין מדינות באגן הים התיכון, הבוחנות את האיומים האזוריים מתוך אותה ראיית עולם – מה שמכונה, בשפה המדינית בת זמננו, מדינות שהן “like minded”. הדברים אמורים בראש ובראשונה במסכת היחסים עם קפריסין ויוון. בנוסף לדיאלוג המשולש בדרג המדיני העליון, ומפגשי פסגה תקופתיים, מתקיימים עם שתיהן גם קשרי שיתוף פעולה בתחום הצבאי במאפיינים חסרי תקדים, ובכלל זה אימונים בהיקף משמעותי של כוחות מיוחדים בקפריסין, ושל חיל האוויר ביוון. בפברואר-מרס השתתף חה”א בתרגיל “איניוכוס 2018”, לצד כוחות יווניים מכל הזרועות, וכן גורמים מחילות האוויר של ארה”ב, בריטניה, איטליה וקפריסין. נטלו בו חלק גם טייסים מאיחוד האמירויות, שלא היססו להשתתף למרות הנוכחות הישראלית, ואולי אף בזכותה.
גם אם אין זו “ברית” במובן המקובל – ולישראל יש סיבות טובות להימנע ממחויבות פורמלית למדינות השרויות בסכסוך מתמשך, שהיא גם אינה מבקשת או מצפה מהן לבוא לעזרתה בעת עימות צבאי – הרי שלעצם קיומם של קשרים אלה יש השפעה על הדרך שבה נתפס מאזן הכוחות האסטרטגי במזרח הים התיכון, בעידן של נסיגה במחויבות האמריקנית והצורך לרסן מדיניות תורכית “נאו-עותמאנית”.
יש להוסיף לרשימה ים-תיכונית זו גם את איטליה, שעימה נרקמו קשרי גומלין חשובים בתחום שיתוף הפעולה והרכש (מטוסי אימון איטלקיים לחה”א, בתמורה למערכות מתקדמות לחה”א האיטלקי) – ויש לקוות כי ישתמרו ויתרחבו, אלא אם תמשיך המערכת הפוליטית ברומא להידרדר לכיוונים בלתי צפויים – ואת קרואטיה, שתרכוש מישראל מטוסי 16-F מדור קודם.
מעגלים מתרחבים
לכל זה יש השלכה ישירה גם על מקומה של ישראל במעגלים רחבים יותר, שניתן לשייכם לקטגוריה השלישית של קשרי ברית או שיתוף פעולה. מעבר למשולש הישראלי-יווני-קפריסאי, ישראל היא חלק חשוב ממערך המדינות באגן הים התיכון ובקרבתו – ובהן גם מצרים, ירדן, תוניסיה, אלג’יריה, מרוקו ומאוריטניה – שאיתן כוננה ברית נאט”ו מסגרת קבועה של דיאלוג (MD – Mediterranean Dialog) ומגוון של שיתופי פעולה מאז אמצע שנות התשעים. בעשור שלאחר מכן, בוועידת נאט”ו באיסטנבול, ובהמשך לכך בברלין ב-2011, התקבלו החלטות המאפשרות לכל אחת מן השבע להרחיב את היקף שיתוף הפעולה, מבלי להיות כפופה לרצונן הטוב של שש האחרות. הן יכולות לבחור מבין מאות פעילויות המופיעות ב”תפריט” הכללי (PCM – Partnership Cooperative Menu), הכולל תכנונים משותפים למצבי חירום ולמלחמה בטרור, תרגילים ותוכניות הדרכה; וכמו כן לגבש תוכנית אינדיבידואלית (IPCP – Individual and Partnership Cooperation Program), שבמסגרתה הגיעה ישראל למתכונת רחבה של שיתוף פעולה עם נאט”ו במגוון תחומים.
לאחר הסדרת היחסים עם תורכיה, הוסר במידה רבה החסם שהציבה אנקרה להידוק הקשר, והוקמה נציגות קבועה של ישראל במטה הברית. שלא כחלק מן השותפות האחרות ישראל היא בגדר גורם תורם ומסייע, לא “לקוח” נזקק, בנושאים החשובים לבעלות הברית המערביות, ובכללם הגנת סייבר, מודיעין, לוחמה בטרור ופתרונות טכנולוגיים ומבצעיים. חשיבותו של הקשר, אפוא, רק תלך ותגבר בעתיד הנראה לעין. כל זאת לצד שיתופי פעולה בילטרליים עם רבות מחברות נאט”ו (וביניהן בולטות פולין – למרות המתח ביחסים – וקנדה, כידידה ותיקה); חלקן רוכשות מישראל מערכות נשק ושולחות יחידות מיוחדות להתאמן בתנאי מדבר.
סוגיה ייחודית במסגרת מכלול זה נוגעת ליחסי ישראל-גרמניה. יסודם ההיסטורי בתפיסת המחויבות המוסרית של גרמניה, אך גם ברצונה של ארה”ב להסתייע (בשנות החמישים) ברפובליקה הפדרלית כאפיק עקיף לאספקת נשק, כולל טנקים. כיום גרמניה ממלאת תפקיד ייחודי, למרות מחלוקת חריפה בסוגיה הפלסטינית, באספקת צוללות (ארה”ב איננה בונה צוללות קונבנציונליות) ומערכות חיוניות נוספות לחיל הים, ובשורה של נושאי שת”פ נוספים.
הדרך שבה נתפסת ישראל במערכת האזורית, כמו גם יכולתה לתרום לביטחונן של ידידותיה מול אתגרי המאה ה-21, משפיעה במישרין גם על קשרי שיתוף הפעולה שלה בזירות רחוקות יותר. השפעה זו ניכרת לא רק בהיבטי הרכש (סוגיה בעלת חשיבות רבה בפני עצמה, בשל מרכזיותן של תעשיות הביטחון של ישראל בשימור ושיפור יכולותיה הצבאיות), אלא גם במאפיינים שניתן להגדירם כסוג של שותפות אסטרטגית.
דוגמה בולטת לכך היא קשרי הביטחון עם סינגפור, שבעבר הוצנעו, וכיום הסינגפורים עצמם אינם נרתעים מלהזכירם. התפתחויות משמעותיות הסתמנו בשנים האחרונות גם ביחסים האסטרטגיים עם ניו-דלהי, שלבשו צורה חדשה מאז “מלחמת קארגיל” ב-1999 בין הודו לפקיסטאן, שבמהלכה הוכיחה ישראל את ערכה כגורם מסייע; וביתר שאת – מאז עלייתו לשלטון של ראש הממשלה נארנדרה מודי. לצד חוזי הרכש, הקרבה הגוברת בין שתי המדינות (למרות מחלוקות שנותרו בעינן בנושא הפלסטיני, ומול איראן) באה לידי ביטוי בעמידה המשותפת מול אתגר האסלאמיזם הרדיקלי, שגם הודו, כמדינות נוספות בדרום אסיה ובמזרחה, כבר למדה להכירו בפיגועי טרור קשים. גם מול אוסטרליה, על אף הריחוק הגאוגרפי, נרקמו יחסי קרבה; ובמקביל, נפרצו חלק מן החסמים לשיתוף פעולה ביטחוני עם יפן. שיקולים דומים מובילים בשנים האחרונות גם להידוק הקשרים הביטחוניים עם מדינות נוספות בדרום מזרח אסיה, כמו וייטנאם והפיליפינים, וכן עם שותפות באפריקה ובאמריקה הלטינית.
סיכום
בפרוס העשור השמיני לעצמאותה, יחסיה של ישראל עם ארצות הברית מוסיפים להוות אבן פינה באסטרטגיית-העל שלה. בשונה מן הסיוע הסובייטי קצר הימים, ואף מן ה-“רומן” עם צרפת, יסודותיהם איתנים ועמידים מול פגעי הזמן. הם נשענים על אינטרס משותף (מערכה מול אותם אויבים), ערכים הקושרים בין שתי האומות, והשפעה פוליטית מאורגנת של ידידי ישראל בקונגרס ובממשל. הם מתורגמים הן לסיוע צבאי נרחב (38 מיליארד דולר תוך עשר שנים), והן לגיבוי מדיני תקיף, ובכלל זה העברת השגרירות לירושלים.
בה בעת הם כבר אינם, כיום, המרכיב היחיד במסכת המתרחבת והולכת של קשרי שיתוף הפעולה. אלו תורמים, במגוון דרכים, לביטחון המדינה, כמו גם למעמדה המדיני ולשגשוגה הכלכלי. ההישגים בתחום זה בשנים האחרונות הם מרשימים, ומצביעים על מגמות חשובות לעתיד, בייחוד במזרח הים התיכון, מול נאט”ו ובזירה האסיאנית. עם זאת, הם גם מחייבים עמידה על המשמר מפני שחיקה ביחסים (ועמידה בהתחייבויות שישראל נטלה על עצמה מול מדינות אלה), ופעילות מדינית ודיפלומטית מתמשכת ומושכלת בדרגי העבודה. נודעת חשיבות רבה גם לניהול נכון ושקול של היחסים עם המערכת האזורית (ועם הפלסטינים). לאקלים המדיני-ביטחוני באזור יש השפעה ישירה ומתמשכת על מעמדה הבינלאומי של ישראל, ועל יכולתה להעמיק את קשרי שיתוף הפעולה עם מדינות העולם.
בהקשר זה נודעת חשיבות גדלה והולכת להידוק היחסים עם מדינות האזור עצמן – הן במזרח הים התיכון, מול אתגר מתעצם מצד השלטון הנוכחי בתורכיה, והן בקרב מדינות ערב. על מקומה של ברית הפריפריה נגד נאצר, בשלהי שנות החמישים, באה כעת שותפות בלתי כתובה עם מצרים, ירדן, סעודיה והאמירויות, נגד איראן ונגד כוחות אחרים המזוהים עם זרמי האסלאם הרדיקלי. ישראל אינה יכולה לצפות לעזרתן הישירה של מדינות אלה – וגם אינה זקוקה לה; תרומתם של הקשרים עימן גלומה בעצם קיומם. השמירה על ביטחונן ויציבותן היא כשלעצמה בגדר אינטרס לאומי ראשון במעלה; ובעקיפין, התבססותם של קשרי שותפות אלה מקלה מאוד, כאמור לעיל, על ביסוס ערכיותה של ישראל, בהיבט הביטחוני והמדיני, בעיני גורמים רבים בזירה הבינלאומית שבעבר חששו להיעזר בה.
תמונה: By Almog [Public domain], via Wikimedia Commons
- בניית אתרים